[ 数据显示，在全球养老金规模最大的七个国家中，另类资产在养老金投资组合中的占比已从2002年的9%显著增长至2022年的23%。 ]
在人口老龄化加速的背景下，个人养老金融需求不断增长。
5月27日~28日，2024清华五道口全球金融论坛在杭州举办，在构建多元养老金融体系主题论坛上，业内共同探讨我国养老金融体系如何创新与完善。
原中国保监会党委副书记、副主席周延礼在会上表示，积极有效应对人口快速老龄化趋势，需要加快建设多层次社会保障体系。其中，金融业要抓住养老金融发展的历史机遇期，创新金融产品和服务，为社会养老财富的积累和储备提供更加安全、稳定、可持续的保障。
“目前我国养老金体系高度依赖第一支柱与第二支柱，第三支柱养老金体系仍处于起步阶段，发展空间较大。”中国保险与养老金研究中心主任魏晨阳在接受第一财经采访时表示，进一步加强政策支持、优化税收优惠、提升产品收益率、改善流动性以及完善监管体系，是推动我国第三支柱养老金融服务体系发展的关键。
全球养老金资产下滑，可持续性挑战加剧
全球范围内，人口和经济结构都发生着巨变，养老金储备承压的同时，全球各国的养老金收入替代率普遍出现下滑趋势。
贝莱德集团中国区负责人范华在论坛上介绍，2022年末，全球22个主要经济体的实收养老金资产合计达到47.86万亿美元，较前一年大幅下滑16.7%。同时，由于投资收益率降低、领取养老金的人数增加以及缴费人数不足，经济合作与发展组织（OECD）国家的平均养老收入替代率为55.3%，其中美国为73.2%，中国为68.3%，均较往年有所下降。且随着全球人口结构的变化，预计到2060年，退休人口的平均退休金领取时长将是1960年的两倍，而人口抚养比将达到4倍。
在中国，人口老龄化加速给养老金体系带来一定的挑战。国家统计局公布的数据显示，截至2023年末，中国60岁及以上人口超2.9亿，占全国人口的21.1%。
魏晨阳对第一财经记者分析称，目前养老金融产品供给不足，成为制约我国个人养老金发展的瓶颈。为推动个人养老金的高质量发展，需要丰富养老金融产品选择，加强创新，并提升民众认知与信任。
魏晨阳认为，养老储备焦虑的根源在于人口老龄化加速、养老财富储备不足、养老金体系失衡，以及养老金融产品与服务供给匮乏等多重因素。同时，这也反映了老龄化社会背景下，居民对养老生活的更高期待，并期待有多层次、多样化、高标准的养老服务。
对于国内养老金市场，魏晨阳建议，首先在政策和行业层面需共同推进养老金体系的改革。同时，个人层面，提升养老意识，提前做好养老规划，包括储蓄和资产配置。此外，养老金体系的优化也应协同发展养老服务金融和养老产业金融，在解决支付能力的同时，要针对各年龄段的老人（如活力阶段、康养阶段和长期看护阶段）提供多样化的服务，形成可持续的养老产业。
养老金不仅靠“缴”，更要靠“投”
当前，在个人养老金制度试点过程中出现“开户热、缴存冷、投资冷”的现象，人社部统计数据显示，目前个人养老金账户开户数为6000万户。
对于三支柱发展不及预期，范华表示，养老金积累不仅靠“缴”，更重要的是“投”。基于此，全球养老金管理人正积极调整投资策略以应对养老金保值、增值的压力。
具体在养老金投资策略方面，范华分析称，以目标日期策略为典型，该策略依据参保人的生命周期特点，综合考虑股票、债券、存款及另类投资等大类资产的风险与回报特性，为不同年龄段的参保人量身打造资产配置方案。经过长达30年的实践与发展，目标日期策略已成为大多数养老金计划的首选。其次，为增强抗通胀能力，管理者们加大了对非标另类投资的力度。数据显示，在全球养老金规模最大的七个国家中，另类资产在养老金投资组合中的占比已从2002年的9%显著增长至2022年的23%，其增幅位列各类资产之首。
“全球化股票投资也成为新的趋势。”范华进一步分析称，过去20年的统计数据显示，在主要国家的股票资产中，海外股市的投资比例已从之前的1/3上升至2/3。
对于夯实我国第三支柱养老体系，魏晨阳也给出了具体的建议，首先，在政策层面，加大税收优惠政策的吸引力是关键。通过调整税收优惠政策，特别是为低收入群体提供差异化的税收优惠，可以激励更多个人参与养老金的缴存；同时，需扩大养老金融产品种类，提供满足不同风险偏好和收益预期的个人养老金产品；另外，提高个人养老金产品的投资回报，确保资金的安全性和收益性，以增强投资吸引力。
资本“长钱”和养老产业共荣共生
“从发达国家的经验来看，积累的养老金被称作‘长钱’，在推动资本市场发展的同时，也从资本市场的发展中获益，两者形成良性互动。”养老金融50人论坛秘书长董克用期望，这种共荣共生的关系在中国得以复制，以实现养老金增值与资本市场发展的双赢。
“不过，当前中国养老金在资本市场的参与度不足，投资工具相对匮乏。”周延礼坦言，建议深入研究保险业参与资本市场的策略，提升投资能力，并强化风险管理。
周延礼称，养老保险资金应作为“耐心资本”，利用其长期性和规模性优势，通过投资股票、债券等金融产品，为资本市场带来稳定性和发展活力。
会上，董克用还提出了依托市场机制和多层次资本市场，积极引导社会资本参与养老产业的观点。他认为，应充分利用主板、中小板和新三板等市场优势，进行低成本、低风险且支持长期融资的直接融资活动。
董克用还提到了社会资本参与养老产业的重要性，并提倡采用PPP（公私合作）模式，通过多渠道结合社会资本，将闲置资源有效转化为养老设施，从而推动养老产业的进一步发展。他还认为，政府也应通过设立政策性产业基金等方式，主动引导和推动养老产业的快速发展，以满足日益增长的养老需求。
“此外，加强投资者教育也十分必要，”范华强调，养老不只是老年人的问题，提升公众对第三支柱养老金重要性的认识，并培养以投资准备养老的观念，增强对养老金融产品的购买意愿。
如何深化养老保险制度改革，完善
第一采取多种措施，继续扩大养老保险覆盖面扩大养老保险覆盖面是我国一直在积极推进的一项制度。 当前，国家开始试点实施的新农保和城市居民养老保险，从理论上会在几年之内将我国养老保险覆盖率提高一倍以上，但任何事情都不是一蹴而就的。 更为重要的是，不仅要重视覆盖面，还要重视受益质量。 为此，笔者针对扩大养老保险覆盖面提出以下几点建议:一是重点解决新农保和新城保难以覆盖的灵活就业人员、下岗职工、农民工的参保问题，对于这部分人群还要考虑其缴费承受能力。 虽然国家对他们缴费已经有所优惠，但仅仅养老保险个人就需承担20%的工资，这对任何一个人来说都无疑是一个很大的负担。 这部分人参保后，由于缴费负担过重，就会出现拖欠养老保险费的问题，个别经济较为困难者，还会出现退保现象。 要减轻这部分人群的缴费负担，激励他们多参保、少退保。 现行各省市缴费基数一般分两档，建议低档每两年变一次基数，从而直接或间接地提高参保率，扩大覆盖面。 二是加强新型农村社会养老保险和城市居民社会养老保险的宣传力度，培育城乡居民的社会保险意识。 要利用电视专题、广播电台、张贴标语、咨询服务等，大力宣传养老保险政策法规，在全社会营造人人参加养老保险的氛围。 三是加强联合执法，提高执法力度。 对已经参保企业进行监督检查，对非公有制经济组织要加强刚性制约，充分利用和发挥现有法律法规的约束力和效能，实行综合治理，对不履行社保义务的企业和工商户实行制约。 第二提高统筹级次，增强基金的社会互济功能首先，鉴于农民工人数众多，流动性强，且国家财力有限，农民工仍有土地保障，其养老保险基金管理宜采取完全积累制。 应尽快把各社保机构收缴的农民工的养老保险基金纳入国家统一的农民工养老保险账户，实行集中管理。 以免各社保局收缴的农民工社保基金被挪用或因提高城镇职工社保待遇的发放水平被挤占，导致形成国家对农民工社会保险的新债务。 因此，凡是被地方政府挪用或挤占的农民工社会保险基金，都必须由该地方财政弥补。 其次，对于城镇职工、灵活就业人员以及城镇居民的养老保险，可以分两步走。 第一步先将养老保险提升为省级统筹，这是进一步完善社会保障制度，走向全国统一的重要一步。 具体措施可采取实行统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂的管理方式，不仅有利于促进人力资源的科学合理流动，而且也有利于强化基金管理，增加基金的保值增值，增强调剂功能，更有利于大数法则的实现，增强社会保险的共济性。 第二步则将其提升为全国统筹，这是符合我国国情的积极而可行的方式。 最后，对于农村居民的养老保险，可先采取市县级统筹，逐步提升为省级统筹，最后达到全国统筹。 第三解决隐性债务，做实个人账户国家在解决隐性债务方面，已经做了基础性工作，那就是成立全国社保基金理事会，集中掌管由国家财政划拨援助养老保险基金的资金以及国有股份公司上市减持之股份。 但决不能增加企业和职工个人的缴费负担，因为我国公民收入尚属较低水平，而其缴费比例，缴费金额已经很高了。 除以上国家财政补偿和划拨国有股减持解决隐性债务的方法之外，可以采取发行特别国债的办法，由养老基金持有该笔资金用于抵冲隐性债务欠债，使养老保险转制平稳过渡，将来由基金结余及增值收益再还清特别国债。 在我国就业高峰期逐步消退之后，也可以适当延长退休年龄，这样基金少支付、多积累，也可解决部分隐性债务[8]。 如前所述，空账的主要成因是隐性债务，因此，隐性债务在多大程度上解决、解决的速度和效率如何，会直接影响到当前我国个人账户养老金空账的填实问题。 为此，一要严格划分社会统筹及个人账户的管理，两个账户要彻底分开，堵死任何贯通的渠道，不下狠心是不能解决个人账户资金被挪用问题的，也就不能解决新的空账问题;二要提高现行全国社保基金以及将来准备投资运营的各省市养老金结余金的投资运营效率，加大积累基金来冲抵隐性债务以间接缓解空账被挪用问题，做实空账[9]。 第四推进基金的投资运营，实现保值增值随着养老保险基金规模的日益扩大，应该采取灵活又不失稳妥的投资策略，把死的这部分资金投入运营，以应对通货膨胀的风险，实现基金的保值增值。 一是将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域，以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益[10];二是随着国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，允许其购买优质上市公司的企业债券、认购公募基金以及进入股票市场直接进行投资。 鉴于养老金是老百姓的保命钱和救命钱，因此，可建立相应的养老保险基金投资运营机构，专司养老保险基金运营工作。 可参照全国社保基金的投资途径，考虑借助各家保险公司、投资基金公司、信托投资公司等专业性公司的优势，具体运营养老保险基金;在条件成熟的情况下，再成立专门的养老保险基金运营公司，直接证券市场投资。 这些机构的运营监管，可考虑由人社部、证监会等联合监管。 进行改革我国现行的机关事业单位退休制度于1955年开始建立，60年来，这项制度对保障退休人员生活、稳定干部队伍发挥了重要作用。 但随着社会主义市场经济体制的建立和发展，也逐步暴露出一些矛盾。 从制度内部看，主要有两个：一是退休人员按单位管理，退休费用全部由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位甚至出现了退休费不堪重负、无法保证及时足额支付的现象；二是现行退休费计发办法是以工作人员退休前的“最终工资”为基数，按工龄长短分档计算，档次划分比较粗，难以体现同级别干部任职长短的细致区别，更无法充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。 从社会层面看，上世纪90年代，企业改革了原有退休制度，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，城镇其他就业群体也陆续进入到这一制度范围。 目前只有机关事业单位仍实行原有退休制度，不同的退休养老保障制度模式产生了“双轨制”、“待遇差”的矛盾。 突出表现在：企业单位和职工个人都缴纳养老保险费，待遇水平与缴费多少联系密切；而机关事业单位及其工作人员不缴费，待遇与缴费无关，从而引发了社会对养老保障制度公平性的质疑。 同时，由于制度模式不同，机关事业单位和企业职工相互交流时，养老保险关系转移接续困难，在一定程度上制约了人力资源的合理流动和优化配置。 因此，这次改革意义重大。 有利于统筹推进城乡养老保障体系建设。 党中央把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标之一。 近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，广大农村和城镇居民普遍参保，加上城镇企业职工和其他就业群体，社会化的养老保险制度已经覆盖了全国8.4亿多人，而5000多万机关事业单位职工和退休人员游离在养老保险制度之外，成为制度全覆盖的“短板”和“孤岛”。 改革机关事业单位养老保险制度，是加快推进覆盖城乡居民社会保障体系建设目标的必然选择。 有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。 机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费，权利与义务不对应，成为矛盾的焦点。 机关事业单位养老保险制度改革后，基本养老保险实行与企业相同的基本制度模式和政策，体现制度公平和规则公平，可以逐步化解待遇差距较大的矛盾。 有利于促进机关事业单位深化改革。 近年来，按照公务员法的规定，开始实行公务员辞职辞退制度，部分地区还开展了公务员聘任制试点，事业单位也正在加快分类改革，推行全员聘用制。 为形成能进能出、合理流动的用人机制，分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，必须建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度。 有利于全面体现工作人员的劳动贡献。 将现行退休费计发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，多缴多得、长缴多得，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，进一步增强激励性。 总之，养老保险的改革与完善任务复杂艰巨，但这是我们应对老龄化、完善社会保障制度以至中国现代化进程中绕不过去的槛。 随着社会保险法的出台、我国经济实力的不断加强、我国治国理念的越来越人性化，我们有理由相信在法律的约束下，在科学发展观的指导下，通过不断的社会实践和改革，我国的养老保险必将越来越成熟、越来越完善。
如何完善我国养老保险
中国养老保险体制改革在过去20年中取得了重大进展，但不具备解决国民养老问题的整体方案。 首先，现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展；其次，现行方案面临巨大的财政压力，势必受到日益突出的人口老龄化的考验；第三，现行方案的覆盖面还不够宽，面向农村人口(特别是非农业农村人口)的养老保障体系改革尚未启动。 目前，中国养老保险体制改革正在处于为国有企业改制服务转向为全社会和谐发展服务的初期，但类似于美国1974年《雇员退休收入保障法案(ERISA)》的制度安排在中国尚未出现，表现在国家相关政府机构的行动缺乏统一法规协调，全社会各群体的利益还未得到全面统筹考虑，养老保障的各个部分还需要进一步整合。 养老保险制度现状中国养老金制度改革的进程可以概括为以下三个阶段：第一阶段:传统城镇养老保险制度的初步改革(1984?1993)，暂时解决了国有企业养老金支付危机问题；第二阶段:新型城镇养老保险制度的初步构建(1993?2000)，试图解决代际间的公平问题；第三阶段:新型城镇养老保险制度改革的方向与目标(2000年以后)，初步确立了多支柱养老体系。 中国养老保险制度的重要性被归纳为以下5个方面：建立完善的社会保障体系，为广大参保职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障；完善社会保障体系是国有企业改革和经济结构调整的迫切需要；完善的社会保障体系有利于改善居民对改革的心理预期，增加即期消费，促进国经济的持续、快速增长；完善社会保障体系是发展劳动力市场的要求；完善社会保障体系是应对人口老龄化的需要。 根据上述原则制定的一系列养老保险制度，形成了建立养老保险制度三支柱的共识。 从20世纪80年代开始，国政府在进行试点和总结实践经验的基础上，建立的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险是国城镇养老保险的第一支柱。 基本养老保险是国家强制执行的，适用于所有企业和劳动者，由企业和个人共同缴费形成基本养老保险基金。 其中社会统筹基金由企业缴费的一部分形成，职工个人账户基金由个人缴费的全部和企业缴费的一部分形成。 第二支柱是近年来逐步明确的企业年金基金。 早在1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)文件和《关于建立企业补充养老保险制度的意见》(劳部发[1995]464号)文件，要建立多层次的社会养老保险体系，补充养老保险是其中的一个层次。 部分企业可以根据自身能力，为本企业职工建立企业补充养老保险，职工个人自愿建立储蓄性养老保险。 企业为每个参保职工建立个人账户，基金实行完全积累，实账运行。 国城镇养老的第三支柱主要包括自愿的个人储蓄和个人购买商业养老保险，一般属于个人行为，通常不列在社会养老保险计算范围内。 以上三个支柱在理论上将一个养老保险制度应有的再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同的养老保险制度之中。 主要问题及政策建议要研究和解决中国当前养老保险体制变革中存在的问题，应以科学发展观的新视野，从中国和世界养老制度发展的历史、现状和未来着眼，准确把握其发展的时代特点和重要历史使命：首先，现行制度应尽快调整代际公平性问题。 目前基本养老金由于存在虚账、非公企业抵制、管理成本过高等问题，还不能完全发挥其基本养老保障的作用，老职工的养老金来源堪忧。 现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展。 根据2003年初国务院在相关会议上的精神，这一试点将在多个省份推开，个别省份将沿用辽宁省试点方式。 而辽宁省试点方式能够取得一定成功的关键点之一，是由中央政府承担了相当比例的资金，注入到基本养老金(第一支柱)，做实第一支柱，为发展第二支柱的企业年金提供了公平性基础。 国务院要求沿海发达省份则自行解决资金缺口。 但实际上，这一方案面临巨大的财政压力，没有回答日益突出的人口老龄化问题。 一些研究指出，目前国包括养老金在内的社会保障基金缺口已经高达1万亿至3万亿元。 同时，社会保险覆盖面过于狭窄，基本养老保险的覆盖面不到劳动力人口的15%，而世界各类公共养老金计划覆盖的平均水平约为30％。 另外，从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看，中国一些地区缴费总额已达到工资总额的30％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平(当然，这没有计入非工资性收入)。 较高的缴费率影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种方式逃避参保。 而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的企业选择逃避缴费。 因此，全国社保基金理事会作为中央政府重要的总调节基金，将在未来发挥重大作用。 现在，其运作的重要环节都已经确立了基本模式，有的已有法律规范(如资金来源、投资范围及比例限制、投资方式、投资运作的基本原则、
从养老保险方面论如何完善我国社会保险制度
一、现状与目标社会保障是国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一种重大社会政策，同时又是经济发展和社会进步的基本标志。 它首创于19世纪80年代的德国，有着较长的历史，而养老保险在整个社会保障体系中是资金数额最大的一项，在加快建立社会主义市场经济体制的过程中，大力推进我国养老保险制度的改革，既是社会和经济发展的客观要求，又是经济体制改革总方案中极其重要的一环。 由于实行计划生育，我国人口老龄化的高峰将以大大快于发达国家的速度到来。 据预测，到2030年，我国将进入人口最高峰，达16亿人，老人总量接近4亿， 届时， 退休人员将相当于在职人员的40 ％以上（1992年为17.6％）。 （注：余小平、王玲，“社会保障资金管理体制的改革与对策”，《财经问题研究》97年第4期。 ）为了适应社会主义市场经济发展的需要，抵御人口老龄化所带来的沉重负担，养老保险制度改革成为我国社会保障制度改革的重点。 1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了建立社会统筹的养老保险制度，逐步完善企业补充养老金及个人储蓄性养老保险多层次的养老保险制度框架。 1995年我国养老保险制度改革从制度创新的高度提出了全新的目标模式，即到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹和个人账户相结合，权利和义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系，基本养老保险逐步做到对各类企业和劳动者实行统一的制度。 这个目标模式与过去的养老保险制度相比有三个明显的突破：一是第一次提出全方位覆盖，冲破了计划经济中养老保险的职工身份界限；二是提出基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则，摆脱了以前单纯社会统筹方式的格局；三是提出逐步统一养老保险制度，改变了传统养老保险多元化的特点，可以认定，近年来我国养老保险改革正朝着这一目标迈进。 二、问题与困难我国养老保险制度的建立与发展，对于保障退休职工的基本生活、激励在职职工的劳动积极性、促进经济发展和维护社会稳定发挥了重要作用，但是我们也要看到，整体上我国的养老保险还处于低水平状态，其中存在着许多问题：（一）统筹项目不全，统筹面窄，致使社会养老保险覆盖面小，社会保险的作用不能充分发挥。 目前，我国除海南、深圳等少数沿海城市实现了全项目的各类人员统筹外，大多数省市只实行了主要项目的社会统筹，非主要项目仍由企业负担。 从承担职工退休费用的比例上说，社会保险部门分别承担了国有职工的85％和集体职工的75％，企业仍要分别负担15％和25％，而职工个人承担的比例很低或者根本不缴。 合同制职工、“三资”企业中方职工、个体企业以及其他劳动者都不参加统筹，此外，占我国人口80％以上的农村养老保险统筹基本上还是个空白。 我国养老保险项目主要限于国家行政事业单位、国有企业和部分集体企业的职工，众多的非国有单位职工基本上被排斥在外，不能满足更多的社会成员对社会保障的需要。 （二）养老保险已实施改革的项目与未进行改革的项目之间在内容上存在衔接问题。 在社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度中，投保职工或养老金领取人死亡时，其个人账户上的积累金额或法定金金额将一次性支付给其法定继承人，这就产生了以下问题：还建不建遗嘱保险？如果建，怎样与养老保险合理衔接，从而做到既不浪费资金，又保护收益人的合法权益？伤残保险同样存在着与养老保险的衔接问题。 如果这些问题在改革之初未能统筹考虑，则必在今后的运作中造成极大的混乱和损失。 （三）条块分割，利益不同，致使社会养老保险统筹难以体现互济原则。 实行社会养老保险统筹的目的之一，就是要由单位保险走向社会统筹保险，以解决由于单位间贫富不同的差异而导致在养老金上畸轻畸重的问题。 然而，由于条块之间的差异，单位之间利益的不同，造成了统筹调剂困难。 如铁路、邮电、交通等11个部门实行行业统筹，而且这些行业养老保险与地方社会保险制度标准不一、待遇不一，不利于发挥社会保障的国民收入再分配功能。 不少地区采取资金“差额拨付”的办法，企业交了统筹费，但并没有享受到相应的社会化服务。 有的地方还随意变动统筹办法和比例，造成企业之间在利益关系上出现了复杂混乱局面。 （四）企业的社会养老保险基金征集比例过高，负担过重，致使社会养老保险统筹基金收缴十分困难。 据悉，目前除了南方少数新兴城市外，全国大中城市退休职工与在职职工之比已达到1∶2，（注：刘风，“关于城镇养老保险改革模式的几点建议”，《经济改革与发展》95年第5期。 ）因而出现了保险金提取比例高、支付量大、积累少的局面。 现在，全国内地城市固定工已没有积累，集体工积累很少，只有合同制工人由于退休人数较少而有部分积累，加之亏损企业增加，有相当一部分企业已无力缴纳保险金。 同时，随着经济的发展，国家先后三次提高退休职工待遇，使养老金支付急剧增加，而保险金提取却十分困难。 据国家劳动部提供的情况表明，由于企业负担沉重，使社会养老保险费的收缴率呈逐年下降的趋势。 国家和企业包揽过多，个人缴费意识淡薄，只享受权利，不履行义务，使养老保险缺少个人的参与和积累。 这与我国生产力发展水平低，人口多，底子薄，国家总体财政经济实力尚不雄厚的国情不相适应。 （五）养老保险的管理混乱，致使社会养老保险基金积累保险难。 劳动部门主管城镇职工的养老保险，民政部门负责农村养老保险，多头管理客观上造成了收支标准及管理上的矛盾和混乱，使我国现行的社会养老保险“以支定付，略有节余，留有部分积累”的原则，难以得到支持和落实。 各地的养老金支付办法极不规范和统一，有的地方不按国家政策统一行事，自行变动支付标准，有的地区、行业之间互相攀比，使养老金支付标准过高，养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）提高到80％～90％，大大超过了国家、企业和社会的负担能力。 同时，财政在养老保险过程中的作用发挥的远远不够，如下表所示：1994年全国养老保险基金收支与结余在中央与地方的分布情况 单位：亿元 项 目 总额中央地方 养老保险收入 678.5 19.43% 80.57% 养老保险支出 624.2 19.77% 80.23%滚存结余323.37.3%92.7%资料来源：杨良初，“关于加强社会保障财政管理的若干思考”，《财政问题研究》1997年第11期。 从上表看出，地方掌握的养老保险收支和结余的比重都占绝对优势，为地方的经济建设提供了一批量大而稳定的资金来源，助长了地方政府的基金管理上的短期行为。 一些地方和部门违背国家政策，竟相提高社会养老统筹的比例，扩大了地方和部门利益，却加重了企业负担，损伤企业和职工参与社会保障的积极性，侵蚀了国家财政的税基。 据有关调查表明，上海市养老保险金缴费率（包括企业和个人）为28.5％，湖北襄樊市养老保险金缴费率为26％，浙江宁波为28％，（注：苏明，“关于深化社会保障制度改革的若干思考”，《经济改革与发展》96年第10期。 ）这都大大超过了国家规定的20％的养老保险金缴费率。 1994年11月国家颁布的规定要求，“职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用外，80％左右应用于购买特种定向债券”，但执行效果很不理想，大量的结余资金被挪用于基本建设投资和证券投资，其中相当一部分难以收回。 （六）在向新制度过渡时期，账户转移的难点问题没有得到有效解决。 养老保险要从旧体制向新制度转移还需要一个相当长的时期，因为传统的现收现付模式不可能有过多的积累资金为新制度的建立做铺垫。 我国基本养老保险个人账户的所有权包括收益权、处分权、继承权等并不明确，没有得到有关方面的确认和法律保护，账户还未由“空账”转为“实账”，不利于个人账户基金的投资营运和保值增值。 账户转移面临着两个问题：一是各省个人账户规模不同。 全国30个省、市、自治区中，16％以上的大账户有8个，11～14％账户的有10个，10 ％以下的小账户有6个，有的省甚至还没有建立个人账户。 （注：李论， “回顾与前瞻：中国养老保险制度改革的基本走势”，《南昌大学学报（社科版）》96年第4期。 ）在这种情况下， 各省改革方案对账户转移问题做了不同的规定，因此缺乏操作性；二是规定账户进行“实账”转移，对经济不发达地区的冲击过大。 三、原则与规范计划经济主导下的社会制度已实行了十几年，广大群众的既得利益和习惯很难在朝夕之间调整到位，因此一定要注意稳步转轨，既要考虑“老人”在旧体制时期分配结构的现实，也要考虑“中人”在过渡时期逐步减少旧体制再分配的份额，逐渐增加初次分配的份额，在社会不受巨大震动的前提下实行渐进式的改革，并遵循以下几个原则或规范：（一）坚持社会保障水平与各省生产力发展水平及各方面的承受能力相适应的原则。 确定养老保险费的征集比例首先要遵循这条原则。 从国外的经验教训来看，西方国家实行的高福利和平均主义引发了许多社会问题和政治问题，政府财政支出的增量中，有25％左右被用于支付养老金，形成了庞大的预算赤字。 （注：余小平、王玲，“社会保障资金管理体制的改革与对策”，《财经问题研究》97年第4期。 ）我国是一个发展中国家，又是一个人口大国，目前正处于经济起飞阶段，必须保持较高的积累水平，我国人口老龄化高峰的到来，这都决定了我国养老保险水平不可能很高，只能保证维持基本的生活水平。 （二）权利与义务相统一原则。 我国养老保险应由国家、企业和个人三方共同负担，引入个人账户的目的是体现参保者的权利与义务相对应，树立参保人自我保障的意识，强调参保人缴费的义务与责任，对于个人账户中的储存额，国家通过立法限制了其使用时间和使用方向，在参保者不拥有清偿权和继承权的情况下，它是社会基本养老保险基金的一部分，而个人账户中的个人缴纳的部分属于职工个人，激励劳动者提高劳动生产率，避免“大锅饭”养懒人，相应的减轻国家与企业的沉重负担。 （三）公平与效率相结合的原则。 各省改革方案在体现效率原则上，都采取以职工个人工资收入为基础，在账户中记录其一生的缴费情况，养老保险的待遇和给付标准，既要与个人保险金的缴纳水平和缴纳时间长短挂钩，又要体现社会互济的原则；既要切实保障职工的基本生活水平，又要有利于激励广大在职职工的积极性。 四、思路与对策社会主义市场经济的进一步发展，养老保险制度自身的发展规律共同昭示着我国养老保险制度改革走向深入的前景，即在全国范围内建立起统一和完善的养老保险制度。 1996年8月9日，国务院总理办公会明确提出了下一步养老保险制度改革的四条意见：（1 ）实行全国统一的基本养老保险制度是深化保险制度改革的方向。 （2 ）基本养老保险制度要继续坚持个人账户与社会统筹相结合的原则。 （3 ）要切实加强对养老保险基金的管理和监督。 （4 ）实行企业化管理的事业单位要按照企业养老保险制度执行。 据此，结束全国条块分割和多方案并存的养老保险格局势在必行。 （一）对我国城镇企业养老保险改革的思考。 目前，我国城镇企业职工养老保险正在由社会统筹向社会统筹和个人账户相结合的方式转变，由单一层次的社会养老保险向国际通行的社会基本保险、企业补充养老保险和个人储蓄性保险相结合的三层次养老保险模式转变。 虽然，养老保险制度改革的方案已基本确定，各地在实际实行时也积累了一些经验，但仍有许多问题值得深入思考。 第一，养老保险基金模式的选择养老保险的资金筹资模式有以下几种：（注：李绍光，“养老金：现收现付制和基金制的比较”，《经济研究》98年第1期。 ）一种是现收现付制，即以同一时期正在工作的一代人的缴费来支付已退休的一代人的养老金制度。 它把人口结构老龄化的负担强加到了工作人口的身上，如果由于失业率的增加而使缴费者减少，有资格领取养老金的受益者数量又保持不变，那么养老金制度就会出现短期的困难。 现收现付模式的费率调整灵活，操作简单，可以避免通货膨胀的影响，在人口比较年轻、年龄结构比较稳定的情况下，它是一种可行的养老保险模式，但它不适合我国国情。 因为我国人口老龄化日趋明显，并且面临着众多职工下岗的局面，如果采用这种模式，使年轻人负担增加，不利于改革的深化，影响经济的发展和社会的稳定。 第二种是完全基金模式。 职工在职期间，单位（或单位和个人）定期缴付一定的养老费存入在职职工个人账户，职工退休后根据个人账户累积额领取养老金，并可以将养老基金用于投资，以投资的回报增加养老金的收益。 完全基金模式积累了足够的养老基金，有利于经济的发展。 但它受到通货膨胀的严重影响，养老金投资风险大，而且此方式不具备社会互济功能，所以在我国也不可行。 另一种是部分基金模式，它可能是在现收现付的基础上，每年多收入一部分超额养老费形成一定的积累，也可能是在基金积累模式下，由于总体上每代人养老金和养老保险管理费用支出大于养老费收入时成为部分基金模式。 从其自身机制来看：第一，它兼顾了完全基金与现收现付的优点，统筹费率在一个较长时期内保持不变，只在期末才做调整；第二，统筹费率介于以上两种基金模式之间，易于被企业接受；第三，积累金不是太高，投资增值工作量不大，受货币贬值影响较小。 到2000年，我国65岁以上的人口将占社会总人口的7.4％， （注：岳颂东，“建立和完善具有中国特色的社会保障制度”，《经济问题》96年第5期。 ）这就要求我们既要考虑到目前要有所积累， 减轻未来负担，渡过人口老龄化高峰，又要使当前企业负担适度，不错过经济发展的有利时机。 这就决定了我国在养老保险上应尽快实行部分基金模式。 第二，建立社会统筹与个人账户相结合覆盖全体劳动者的养老保险制度。 养老保险的覆盖范围应从目前的仅限于事业单位、国有企业及部分集体企业职工扩大到全体城镇各类企业及其职工，为建立健全劳动力市场，促进劳动力的合理流动创造条件。 社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度是国家通过立法，采用强制手段，收缴用工单位和劳动者的基本养老保险基金，其中一部分基金实行社会统筹，通过社会再分配手段用于调剂，另一部分基金记入个人账户，作为劳动者退休养老金或享受继承的依据。 在社会统筹与个人账户相结合的社会基本养老保险制度下，社会基本养老基金的来源是国家、企业和个人，企业及个人缴纳的社会保险费全部作为保险基金，实行统一管理，统一支付，统一调剂使用，从而保障退休职工的基本生活，达到退休职工国民收入公平合理再分配的目的。 我国采取此做法，一方面个人领取养老金的多少与过去缴纳养老保险金的数额和年限有密切的联系，另一方面养老金的领取并不从个人账户中支付，它具有一定的互济性，即只要过去按规定缴纳保险金，退休后就能领取养老金。 由于养老保险是一种强制性的全民社会保险，考虑到居民的承受能力，有的学者认为它只能是一种较低水平的生活保障，养老金只能大约相当于在职职工工资的50％左右。 （注：余小平、王玲，“社会保障资金管理体制的改革与对策”，《财经问题研究》97年第4期。 ）对政府部门和国有企业的职工应采取有效的过渡办法，将原来高于基本社会保险的部分转化为补充保险或商业保险，同时鼓励部分收入较高的职工进行个人保险，使其在丧失劳动能力之后能保持较高的生活水平。 养老保险金的缴纳比率，需要经过大量科学预测和计算才能确定，我国是个有十多亿人口的大国，计算中微小的误差都会导致将来千百亿元的亏空，需十分慎重。 养老保险金的缴纳，可采取个人和单位各负担一半的办法，无单位的个体劳动者应自己负担全部费用。 养老保险作为社会保障体系的主要构成项目，要改变过去长期以来个人不缴费的酬资方式，实行个人缴费制度，在开始起步时，本着低标准原则，个人占工资收入的比例不能过高，以后随着个人工资的增加逐步提高比例。 用人单位也要为本单位的职工按工资总额的一定比例缴纳基金，这个比例可随着个人缴费比例的提高而相应降低，一直降到与个人缴费比例相等时为止，多数意见以为，企业和个人缴费比例同是8 ％是适宜的。 （注：李齐云，“我国社会保障制度改革探索”《文史哲增刊》96年。 ）为了抵消通货膨胀的影响，保证退休人员的基本生活，应加强基金的管理，建立退休养老金的正常调整机制，使养老保险基金做到保值增值。 第三，采取截断待遇法实现计发办法的统一。 改革养老金的计发办法，最关键是制定合理的中人过渡办法，截断待遇法是将中人的养老金分成两部分，第一部分是对改革方案实施前职工的劳动贡献按老办法计发养老金，第二部分是对改革方案实施后职工的养老待遇按新办法计发。 这种办法最根本的特点是对中人方案实施前的劳动贡献对应享受的养老待遇一次性予以确认和审批。 既对职工过去的劳动贡献有了一个合理的交待，又很自然地过渡到新的办法。 养老保险金的发放标准，应当采用与职工缴费和社会平均工资挂钩的办法，待职工退休后，先按个人养老保险账户上的储存额计算，支付退休职工10年期内的月养老金，并依据职工个人累计缴费年限，确定月养老金相当于当地在职职工月平均工资的最低比例，对此有的学者提出了以下方案：退休前个人缴费满15年以上的为80％，缴费满10～15年的为70％，缴费满5～10年的为60％，不满5年的为50％，达不到以上比例或职工退休后的寿命超过10年以上的，由社会统筹基金予以解决。 （注：李齐云，“我国社会保障制度改革探索”《文史哲增刊》96年。 ）（二）推进农村社会养老保险事业的思路。 第一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约。 因此，建立农村社会养老保障体系是一个渐进的过程，在经济发达地区可先行一步，随着农村经济的发展逐步拓宽范围，我们不可能短期内在全国马上普及农村养老保险，从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保险和社会养老保险相结合，当前尤其重视家庭的保障功能。 第二，作为一个发展中国家，我国当前和今后一个时期面临着实现市场化、工业化的双重战略任务，财政资金供需矛盾突出，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保险，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保险事业的基本途径。 而且，筹资标准和保障标准要互相适应，都不能定高了，应考虑农村的负担能力。 第三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保险体系应允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。 统一养老保险制度，最核心的问题就是对目前多方案的养老保险制度进行调整、修正，最终过渡到统一的养老保险制度，这必然涉及到国家、企业和职工利益的重新调整，稍有不慎，就会增加国家的负担或引起社会震动。 因此，统一养老保险制度，一方面要维护职工的既得利益，注重养老保险制度改革的历史连续性，另一方面又必须重视多方案和统一方案的科学衔接，使养老保险能平稳推进。 朱ｒóｎｇ＠①基总理在98年5月16 日“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业”工作会议上，指出社会保障是当前关系改革、发展、稳定全局的头等大事。 在我国这个特殊的时期，建立和完善新的社会养老保险体系，是增强政府宏观调控能力，应付我国人口就业压力和即将到来的人口老龄化高峰挑战的关键。
