城市更新下足绣花功夫

近日，上海市静安区谈家桥城市更新项目建设正在稳步推进。图为项目施工现场。新华社记者方喆摄

重庆市酉阳土家族苗族自治县把“口袋公园”建设作为推进城市更新工作的重要举措，利用城市街头边角、闲置地块、河道两岸等建设了一批“口袋公园”和“体育公园”。图为近日，市民在酉阳土家族苗族自治县桃花溪“口袋公园”休闲。邱洪斌摄（人民视觉）

山东省青岛市即墨区在推进城市更新过程中，针对全民健身需求，因地制宜打造健身场所，让市民“推窗见绿、出门入园”。图为近日，儿童在即墨区通济街道一处“口袋公园”游玩。梁孝鹏摄（人民视觉）

今年《政府工作报告》提出，围绕民生工程、里子工程、安全工程这三大工程稳步实施城市更新行动和更新工作。经过几年的实践探索，中国不少城市已初步搭建城市更新工作框架。最近，北京、上海、广州、天津、成都、泉州等地纷纷出台新一轮举措，对城市更新加以细化、优化。

精准施策，解决急难愁盼问题

老北京卤煮、大同刀削面、柳州螺蛳粉、东北铁锅炖……从北京市东四地铁站一路向北，街道两侧的全国各地特色小吃让人目不暇接。伴随美食香气而来的，是一座座“修旧如旧”的京韵风貌建筑。城市更新正为北京增添新的色彩。

今年以来，聚焦居民急难愁盼问题，各地城市更新举措陆续“上新”。

有的健全体制机制——北京市住房和城乡建设委员会近日印发《北京市城市更新实施单元统筹主体确定管理办法（试行）》等三个规范性文件，于2024年5月10日正式施行。据介绍，新政策明确了北京市城市更新实施单元统筹主体的确定路径，重点解决“谁能当主体”“谁来确定主体”“如何确定主体”“主体能干什么”“如何监督管理”5个方面的问题，同时进一步理顺了城市更新项目库运行机制。

有的探索科学绿化——保护好城区内的古树名木，是广东省广州市城市更新工作中面对的重要问题。2022年8月，广州市林业和园林局曾运用科技手段，历时5小时破解迁移难题，实现全国首例古榕树全冠移植。在今年5月15日起施行的《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》中，广州再次强调“三旧”改造应当加强城市绿化和树木保护工作，结合实际需求优化绿地布局，按照规定编制树木保护专章。

有的补齐市政短板——“以后不用踩水出门了”“门前道路不再坑坑洼洼”……在河北省邯郸市永年区，不少居民感受到市政建设带来的变化。据了解，自邯郸市2024年城市更新“出亮点、补短板、疏堵点”攻坚行动开展以来，有关部门积极行动。今年3月起，永年区住建局围绕便道提升、城区道路管网改造等领域开展摸底排查，谋划了26条道路改造提升项目，目前16条道路已开工，预计8月份前完成改造提升。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠在接受本报记者采访时说，城市更新通常包括房屋修缮、增加公共设施、绿化环境、商业街区更新、历史街区保护、老厂区和老工业区的活化再利用等，是城市高质量发展的重要动力。“全国已有数百个城市成立城市更新工作领导小组，多地出台城市更新条例、管理办法、指导性文件和各种支持政策。除了大城市，很多中小城市也积极将城市更新与城市体检工作相结合，按照‘先体检后更新’‘无体检不更新’的模式全面查找城市的短板问题，推动城市更新工作朝着精细化、系统化和科学化方向发展。”张文忠说。

因地制宜，开发与保护相得益彰

每座城市都有独特的发展历程和人文风貌，城市更新的看点也各不相同。在保护中开发、在开发中保护，需要因地制宜、下一番“绣花”功夫。

清华同衡规划设计研究院副院长潘芳对本报记者表示，中国幅员辽阔、区域发展不平衡等特征决定了各地应采取差异化的城市更新策略。比如，安徽省铜陵市大力实施生态修复，积极探索老旧工业区更新的新机制；黑龙江省鹤岗市将废弃用地转换为公园绿地和都市农业等绿色基础设施，提升城市吸引力等。

位于山东省济南市中心城区的上新街片区历史文物、名人故居较多，具备深厚的人文底蕴。但该片区也有自身的烦恼：现存建筑以上世纪50年代前后修建的平房为主，居住环境较差；周围水、电、气等配套设施落后，许多居民仍在使用旱厕和罐装液化气，生活不便。原有产业外迁，也导致当地发展动力不足。

“我们通过保护和活化历史文化遗产，改善居住条件，展现片区的文化魅力；通过产业导入、提升城市软实力，为居民和游客提供了更加丰富多彩的城市体验。”济南城市发展集团市中公司副总经理李震向记者介绍，城市更新过程中，上新街改造并非简单拆除重建，而是在保护的基础上活化利用。

“以田家大院为例，更新改造时首先明确施工程序，施工前进行多次技术交底，制作工艺样板，反复验收校核；施工时先进行样板段施工，达到效果后进行批量施工。房屋施工时，为减少对原有墙体的扰动，外墙部分均用人工进行清理清洗，剔补墙砖重新勾抹灰缝，力求与原建筑风貌保持一致。”李震说。

今年，济南市有关部门计划完成上新街和泺源大街沿线老旧房屋和上新街市政道路的改造提升。截至目前，沿街房屋的改造修缮已完成70%，市政管线敷设及道路回填硬化已完成。

中山路是福建泉州古城的南北中轴线，拥有中国保存最完整、规模最大的百年红砖骑楼建筑群之一。近年来，这里的部分建筑年久失修、立面风貌受损，地下管网老旧、排涝能力不足，架空明线密布、各类表箱杂乱，制约了古城的保护和发展。

泉州市住建局技术中心副主任谢永明告诉本报记者，为了让侨乡老街焕发生机、留住乡愁，泉州市有关部门以“低冲击、微干扰”的方式精心织补城市功能，推动古城更新。“目前，我们已完成中山中路、第一分区29条街巷的提升，正在循序进行中山南路等区块的提升工作。此外，泉州还对重要节点开展修复提升，如工艺美术厂、状元街、清源书院等；增加了城市配套项目，如口袋公园、公厕、变配电房、停车场等。”谢永明说。

谢永明认为，城市有机更新的过程中，施工方应下足“绣花”功夫，力争做到交通组织微循环、居民生活微干扰、施工机械微型化、施工组织微扰动，保障施工安全、保障工程质量、保障工期受控、保障用水用电、保障上学上班、保障道路通畅。

盘活资源，释放高质量发展潜力

随着人们生活水平和经济发展质量不断提高，中国各地推动城市更新的主动性日渐增强。

城市更新，更注重盘活资源。4月9日，作为天津市首个百亿元级大型“工改工”项目，天津港保税区海港城市更新项目开工，旨在对现有工业、仓储、物流用地进行升级改造，更好激发土地要素活力，推动产业转型升级、集聚发展。

“天津海港区域存在生产性服务业配套不足、交通组织不畅、载体结构性短缺等问题。海港城市更新坚持‘拆改留’并举，以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造。对于国盾厂房、海港中央公园、海关卡口等，我们采用提升改造的更新方式，增强结构安全、完善使用功能、焕新海港活力；对现状设施较为良好的德民厂房、久益厂房等，采取‘大保留微修缮’的更新方式，在服务好现有优质产业的同时，增强同类产业引入。”天津港保税区城市更新投资建设集团有限公司总经理王辉对本报记者表示，相关举措旨在“盘活存量、培育增量、提升质量”。

城市更新，更突出以人为本。最近，上海市黄浦区淮海中路街道党工委书记陆晓钧的行程满满当当。在她的日程表里，大量行程与淡水路社区的进一步更新改造相关。该社区是上海衡复历史风貌保护区中市井烟火气最浓郁的街区，0.33平方公里范围内的常住人口超8000人，城市更新需求大、难点多、要求高。

陆晓钧介绍，淡水路社区周边有多家写字楼和商场，附近老年住户多、年轻白领多、外来游客多、街边小店多。“我们在有限的区域内下了‘绣花’功夫，不仅注重‘硬件’改造，还做好‘软件’配套，力求让各类群体都有获得感。例如，推动单位附属绿地开放共享，把街区内的封闭式绿地打造成‘走得进去、坐得下来’的街角会客厅；打造便捷有趣的街区‘零距离家园’，为不同群体提供高品质服务；推动老旧小区颜值‘焕新’，开辟‘围炉茶话’议事区、打造‘一平方米玩具屋’等空间，为老人、小孩提供休憩场所。”陆晓钧说。

“城市更新不仅是物质空间的简单更新，还要为城市产业升级、居民生活提质服务。未来，城市更新工作需要更多耐心和恒心，精准满足不同人群的需求。”潘芳说。

“绣花”功夫描绘老城未来宜居宜业创新活力城区

■荔湾区今年将重点推进沙面岛整体提升工程,打造“广州城市会客厅”。

■珠江文化带西堤街区人居环境改善工程效果图。

荔湾区16个重点项目集中动工建设产业环境大升级

沙面公园将扩充至整个沙面岛,品质提升后欧陆风情可媲美厦门鼓浪屿;珠江边的“西堤”,长约1500米的滨江文化带,将采用“共生街道”模式,进行整个片区的人居环境改善;白鹅潭地区将新诞生若干科技创业园区……6月28日,广州市荔湾区举办“焕发荔湾新活力,奋进荔湾再出发”2019年重点项目集中签约动工仪式,签订重要合作协议10份,启动重点项目动工建设16个。

一批批大项目的启动,为荔湾区实现老城区新活力提供了全新动能。近年来,荔湾区苦练“绣花”功夫,推进人居环境改善、提升公共设施水平,筑巢引凤引入科创载体,宜居宜业、持续发展的“湾区门户”新形象一步步显现。

16个项目总投资达194.6亿元

荔湾区2019年重点项目集中签约动工仪式在大坦沙岛举行。本次参与集中动工共有16个重点项目,总投资达194.6亿元,吹响了荔湾新一轮大招商、大开发、大建设的“集结号”。其中,科技创新载体项目5项,总投资约28亿元;环境品质提升项目5项,总投资约7.6亿元;基础设施及安置房建设项目4项,总投资约11亿元;房地产及商业广场项目2项,总投资约148亿元。

荔湾区坚持“项目为王”的思路,一手抓招商引资,一手抓项目建设。在本次签约仪式上,荔湾区政府分别与保利集团、广建集团、骆驼集团、广州市境新置业有限公司(凯德集团中国成员企业)、越秀集团、华南师范大学等13家企事业单位共签订10份合作协议,涉及经济、商务、科技、教育、文化、生物医药、城市更新、军民融合等多个领域的深入合作,将为区域创新驱动、转型升级提供强力支撑。

加快推动荔湾全面迈向高质量发展,荔湾区政府积极引进大企业参与到荔湾区的建设工作。据统计,今年1-5月,全区共新洽谈入库项目数45个,签约项目9个,投资总额200亿元,落地项目5个,投资总额37亿元。

联通珠西谋划广佛极点建设

融入粤港澳大湾区建设中,荔湾区落实粤港澳发展规划纲要要求,积极参与谋划共建“1+4”广佛高质量发展融合试验区,引领白鹅潭中心商务区发展成为新产业与新金融融合发展的产业金融服务创新区和珠江西岸先进装备制造产业带的重要支撑区服务区,推动海龙国际科创区成为“广深港澳”科技创新走廊上的重要节点。

从荔湾区新引进的项目中,可以看到,荔湾区正大力发展以产业金融为重点的现代服务业、医药健康产业、科技创新研发等新兴产业和总部经济,建设高能级产业集群。

荔湾区相关负责人表示,荔湾区作为广佛之心、西联的桥头堡,一直以来为推动广佛同城化做出努力,当前也正谋划推动广佛极点建设。“实现真正意义上的广佛同城,荔湾区希望有标志性的产业进来,促进产业转型升级换档。发挥荔湾‘产业大脑’功能,提升广佛极点能级和广佛参与国际合作竞争的整体实力。”该负责人表示。

“荔湾区基础薄弱,现在在做的更多是补短板。”荔湾区副区长安建国表示,路通财才通,加强基础设施建设,对荔湾发展是迫在眉睫的事情。随着多条地铁线路、如意坊隧道、连通南站的快捷化路、广佛出口放射性二期等一批交通干道的建成,将为荔湾区构建大湾区“一小时生活圈”,对外增强与周边城市互联互通水平,对内打通节点改善交通组织,建设内联、外通、片区活的交通枢纽。

发展科创园区促产业转型升级

高质量发展离不开科技创新。在此次开工的科技创新载体中,北斗科技产业园位于白鹤沙地块,项目计划投资9.34亿元,2019年计划投资3亿元;预计2021年投产、2022年达产。投产后年产值不低于25亿元、年税收不低于2亿元,达产后年产值不低于50亿元、年税收不低于3.5亿元。

北斗科技产业园有多牛呢?荔湾区住建局负责人介绍说,北斗公司在全国有四个园区,这是广州首个北斗展示体验空间。广州北斗科技产业园以北斗卫星导航产业为核心,集生产制造、技术研发、运营管理、IT服务、科技展示、配套服务等六大功能于一体,将成为国家卫星导航应用产业基地,构建北斗产业产研办一体化平台。

同样位于白鹤沙地块的还有侨银总部大厦、金融科技产学研中心,位于龙溪大道地块的则有广州·宏信·悦谷、大翔总部大厦。这些科创项目涉及智慧环卫机器人全产业链协同作业生态链系统、汽车制造业、智能制造、物联网电子商务基地、大健康和生物医药创新平台、应用型人才培育中心、金融科技产学研一体化中心等科创领域。

五个项目均位于荔湾区科创起步区,计划于2021年投产。项目达产后的年总产值达167亿元、年总税收达8.2亿元,将极大地促进荔湾区产业转型升级、经济发展提质增效。

改善人居环境提升城市品质

“有人愿意来了,还要使人能留下来。荔湾区有后发优势,产业发展、道路方便,还有宜居的环境,其实就是健康持续发展。”荔湾区住建局负责人介绍说,在此次开工的16个项目中,环境品质提升项目占到约三分之一,注重改善提升人居环境品质,将使老城区更加宜居宜业。

荔湾区今年将重点推动沙面-西堤历史文化街区提升建设,搭建荔湾代表广州会见世界的舞台,打造“广州城市会客厅”。

荔湾区住建局负责人介绍,沙面岛整治提升工程、珠江文化带西堤街区人居环境改善工程、多宝街、逢源街宝源路片区及昌华街西关大屋片区微改造项目,目前已经动工,计划于9月底前完工。这些项目将从街区环境品质提升、照明设施升级、建筑风貌整治、交通系统优化、水环境治理、建筑活化利用等多个方面,成片整治提升改造,改善片区人居环境,形成完整景区。

上九路品质提升工程和第十甫路品质提升工程,通过对现状破损严重车行道、人行道拆除重铺,整治交通标志等,有效提高空间利用率,美化城市景观。两个项目目前正在办理各项开工准备工作,将于近期动工。

此外,大坦沙岛3个重点项目,包括复建安置房建设,配套20个班的幼儿园以及其他公建设施,配建一座36班小学。大坦沙门户地区交通环境整治项目,主要内容为结合现状拆迁情况、岛上交通情况所做的近期交通改善工程,对大坦沙岛出入口区域开展交通优化和绿化美化工作,扭转出入口原交通经常堵塞的局面,改善区域环境,为岛上居民提供良好的休憩散步空间。

汇聚人气、留住人才还需要完善的生活娱乐配套建设。本次开工的两个商业项目,广信花地湾地块玉兰苑项目、西湾·悦汇城,将满足市民多层次消费需求,使居住在荔湾的居民有更多的智慧社区、大型购物中心可供选择。

住建部：3年内实现房地产市场秩序明显好转

“力争用3年左右时间，实现房地产市场秩序明显好转。”

8月31日下午，在国务院新闻办公室举行的“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上，住房和城乡建设部副部长倪虹如此表示。

住房和城乡建设部部长王蒙徽、副部长倪虹、副部长黄艳均参加了此次发布会，重点回应了城市更新、保障性租赁住房、整顿房地产市场秩序等问题。

“实现房地产市场秩序明显好转”

如今的房地产市场，各种环节领域不规范现象仍然存在，倪虹表示：“我们发现受利益的驱使，个别的房地产市场的主体还是愿意铤而走险，扰乱房地产市场的秩序，违法违规行为还是时有发生。”

“7月13号，住建部会同8个部门共同印发了《住房和城乡建设部等8部门关于持续整治规范房地产市场秩序的通知》，目的就是力争用3年左右时间，实现房地产市场秩序明显好转，违法违规行为得到有效的遏制，监管制度不断的健全，监管信息系统基本建立，部门齐抓共管的工作格局逐步形成，群众信访投诉量要显著下降。”

“总体要求就是，充分运用法治思维和法治方式，科学谋划、精心组织、加强市场监管，净化市场环境，改进政务服务，增进民生福祉，确保整治工作能取得实效，来促进房地产市场平稳健康发展，增加人民群众的获得感、幸福感和安全感。”

倪虹进一步介绍，目前各地已经开始行动。前一阶段海南省开展了行动，检查了711个房地产项目，开发企业552家，中介752家，其中有违规行为、责令整改的企业和机构205家，约谈了222家，停业整顿59家，通报40家。广东最近也开展行动，通报了75家，其中有24家是开发企业，30家是中介企业，21家物业企业。深圳市对深房理的案件也一查到底，对于违规违法的嫌疑人也做了刑事拘留处理。

“以发展保障性租赁住房为重点”

新市民和青年人的住房困难问题，是一个伴随着城镇化发展过程而凸显的问题。由于新市民和青年人往往是工作年限比较短，收入相对比较少，购房和付租金的能力比较弱。根据有关调查，现在在大城市有70%的新市民和青年人是靠租房来住，然而租金付得起的区位就比较远，租金比较合适，区位比较好的，租金又比较贵，这就成为新市民和青年人买不起房、租不好房的一个现实困难。

王蒙徽表示：“十四五期间，我们将以发展保障性租赁住房为重点，进一步的完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所基。”

倪虹表示：“2020年12月，中央经济工作会议就要求要重视解决好新市民青年人，特别是从事基本公共服务人员等住房困难群体的住房问题，努力做到住有所居、职住平衡，要通过增加土地供应、安排专项资金来集中建设等办法，有效增加保障性租赁住房和共有产权住房的供给。2021年的政府工作报告会中也提出，尽最大的努力帮助新市民和青年人缓解住房问题。”

“6月24日国务院办公厅就发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，意见坚持问题导向，主要是解决符合条件的新市民和青年人等群体的住房困难。制度设计上突出了针对性、科学性、规范性和市场化，重点是五项基础制度和六个方面的政策支持。”

据介绍，五项基础制度包括：一是针对新市民青年人等群体的特点，明确保障标准，建筑面积一般不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段、同品质的市场租赁住房租金，就是小户型、低租金。准入条件由地方人民政府根据当地情况来设定。二是坚持供需匹配；三是明确地方责任；四是赋予城市人民政府更多的自主权，可以利用农村集体经营性建设用地、企事业单位自有的闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋等来建设，采取新建、改建、改造、租赁补贴等多种方式，多种渠道筹集房源；五是充分发挥市场机制作用，引导多主体来投资，多渠道供给，加快发展保证性住房。

“划出城市更新的重要底线”

经过高速的城镇化发展，中国现在的城镇化水平已经超过了60%，步入到城镇化的中后期了，城市在新的发展阶段面临很多新问题和新形势，要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重。

黄艳表示：“城市更新的内涵应该是要推动城市结构的优化，功能完善以及品质提升。现在实施城市更新行动，已经纳入到我们国家的十四五规划纲要，各地的积极性非常高，很多地方都出台了城市更新的政策机制。”

8月31日，住房和城乡建设部公布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》《以下简称《通知》》。黄艳介绍：“首先要划出城市更新的重要底线。一是要控制大规模的拆除，在老城区里面除了违法建筑，还有经过专业机构鉴定为危房的，不能够大规模、成片集中拆除现有的建筑。还要控制大规模增建，老城区本来就密度高、强度大，要防止加剧城市交通、市政、安全等环境的承载压力。要尊重居民的意愿，不大规模异地拆迁，支持就地就近的安置，鼓励房屋的所有者使用人来参与城市更新，主要是用共建、共治、共享美好生活家园的模式来推动城市更新。还要控制住房租金涨幅，有些大拆大建后，租房会非常困难，所以要降低新市民，尤其是低收入困难群体的租房成本，这是我们划的4条底线。”

“第二，要保留城市的记忆，尽量保留改造利用既有建筑，不随意移迁拆除。已经认定为历史建筑，具有保护价值的老建筑，鼓励采用‘绣花功夫’来织补修补更新，保持老城区的格局和肌理，坚持低影响的更新建设模式，来延续城市的特色风貌。”

“第三个方面就是稳妥推进城市更新。主要是要加强统筹谋划，坚持城市体检评估先行，而且不增加地方的隐形债务，探索政府引导市场运作，公众参与的城市更新可持续的模式。”

《通知》在各地政策密集出台之际适时从全国层面划出城市更新重要底线，确定了未来城市更新的主基调，核心目的就是要推动由过去的单一“开发方式”转向“经营模式”。整体来看，“在实施城市更新行动中防止大拆大建”将有效避免重走城市粗放开发建设老路，对保留特定时代建筑、保持老城格局、延续城市特色风貌起到重要作用，体现了城市内涵发展、高质量发展的核心要义，是我国城市建设管理水平进一步提升的重要体现。

未来，各地相关政策将更加注重城市有机更新，引导企业理性参与城市更新，引导企业以经营的理念参与城市更新。